1 绪论
1.1 问题的提出
2008年，中央档案馆馆长、国家档案局杨冬权局长在全国档案工作会议上提出档案工作要实现“两个转变”，建立“两个体系”（档案资源体系、档案利用体系）。2010年5月，全国档案安全体系建设工作会议在四川召开，部署“建立确保档案安全保密的档案安全体系”，之后，国家档案局把“三个体系”建设作为当前和今后档案工作的主要内容和努力方向。
1.2 研究的理论意义
这是档案工作在新时期贴近民生、走向民生，贯彻“以人为本、服务先行、安全第一”的三大战略思考，也是我国档案工作理论体系的创新。
1.3 研究的实践意义
“三个体系”的提出与实践，将促使档案工作的思维方式、管理理念和工作方法发生重大转变，必然会对我国档案事业的发展产生重大的影响。
2 夯实档案“三个体系”的基础
档案是档案工作开展的前提和基础，也是档案工作的主体和对象，更是档案工作赖以生存和发展的必然要素。建立覆盖人民群众的档案资源体系就是要充分整合各种档案资源，夯实档案工作基础。
2.1资源体系的定义
档案资源作为一种新的理论，从其出现以来就受到档案学界人士积极关注与探讨。有人认为：“是指过去和现在的国家机构、社会组织和个人在社会活动中形成的对国家和社会有保存价值的档案的总和”；或者是：“指过去和现在的国家机构、社会组织及个人产生的具有国家和社会保存价值的档案”即“需要由国家管理的全部档案资源”；还有人认为：“是指过去和现在的国家机构、社会组织和个人在社会活动中直接形成的，对国家和社会有保存、开发利用价值的各种文字、图表、声像等不同载体形成的历史记录”。
以上前两种观点虽然文字表述略有差异，但实质一致。第三种观点在定义时套用了《档案法》对所管理档案的定义，虽略有变通，但与档案定义基本相仿。主要问题在于，没有对档案与档案资源两个概念加以区分，混淆了两者之间的关系。档案通常表现为个体，而档案资源则反映档案整体，指全部国家档案的集成，不是指某种或某类档案。
我个人比较同意前两种对档案资源的界定，但更愿意从法律维度来进行界定。所谓档案资源是指一切公民、法人和其他组织形成的对国家和社会有保存价值的档案的集成。在这里需要说明以下三点：第一，档案资源形成的主体范围用公民、法人和其他组织表述既全面，又符合立法语言，体现严谨性；第二，档案资源的价值是随着社会的发展而发展，只要对国家和社会有价值，就应纳入档案资源的范畴；第三，“总和”仅表示全部加起来的数量或内容，而使用“集成”则能体现档案资源持续积累的特点。笔者认为档案资源体系内涵应包含三个方面：一是档案的资源总量，二是档案的内部结构，三是档案的空间布局。
2.2资源体系的组成
常见的档案分类有：按形成时期可分为，历史档案或建国前档案（明清档案、民国档案、新民主主义档案即革命历史档案），中华人民共和国档案（建国后档案，也有称现行档案）；按载体可分为，纸质档案、照片档案、录音档案、录像档案、电子档案等，古代有甲骨、竹简、木牍、缣帛等；按内容和使用范围可分为，文书档案、会计档案、人事档案、科技档案以及艺术档案、诉讼档案等各类专业档案。
若从存储及分布的维度，则可分为：各级各类档案机构收藏的档案资源、社会其他机构收藏的档案资源、民间收藏的档案资源、流失海外的档案资源、口述档案资源等5个部分。准确把握分布情况，将有利于档案资源的整合，避免出现大的遗漏。其中，各级各类档案机构收藏的档案资源，在档案资源中处于主体地位，含各级综合和专业档案馆（室）；由于文物与档案内涵接近交叉，诸如：文物所、博物馆、图书馆等社会其他机构也不同程度地收藏有档案资源，亦是档案资源的重要构成；民间收藏的档案资源是指那些存藏于社会民间的各类档案文献，记录着社会形态变迁，内容真实生动、多彩丰富，反映事物具象，关系百姓生活者多，或许是对档案资源的有益补充；流失海外的档案资源多为历史档案，对于保持档案资源的完整、传承民族文化遗产、维护国家的主权和尊严都具有十分重要的意义；口述档案资源是对个人进行有计划采访的结果，表现为录音、录像或对其的文字记录形式，是历史记忆的见证和重要载体，易遗漏，但它具有不可替代的地位，作为档案资源的重要构成。
2.3资源体系的现状
就目前的发展现状来看，档案资源体系存在的主要问题是：国家综合档案馆馆藏总量不足、馆藏结构不合理、综合档案馆明显不“综合”，难以反映随着社会分工越来越细带来的立档单位多元化和随着科学技术迅猛发展带来的档案载体多元化的状况。档案布局不合理，大量档案分散保存在各专业档案馆和部门（单位）档案室，有的是经批准不交或缓交的,有的是受利益驱动根本不愿意向综合档案馆移交的，加之企业、事业单位及村级档案室越来越多，其档案原则上可以不向综合档案馆移交，致使档案资源分散保存的趋势越来越明显。更有甚者，有些已到移交进馆年限的机关档案仍保存在档案室里。大多数涉及广大人民群众多方面利益的档案，进不了国家综合档案馆，这对于档案资源体系建设以及档案事业的长远发展来说，都是极其不利的。
2.4资源体系的建议
2.4.1强化思想观念转变
随着社会的进步，现有这种档案资源管理模式已越来越难以适应人民群众对信息的需要。为此，档案部门必须创新资源管理模式，按照《档案法》及档案馆“五位一体”（即：爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府信息公开中心、电子文件管理中心）要求，树立“大档案”意识，面向全社会做好档案接收、收集或征集工作，从而使综合档案馆成为一个相对门类齐全、馆藏丰富的档案聚集地，能全面、客观地反映本地区的政治、经济、文化等各方面的全貌，真正建立起覆盖人民群众的档案资源体系。要通过对国家档案资源归属与流向的调整、档案机构的归并等多种措施，最大限度地优化国家档案资源配置，使档案资源由过去分散管理转变为集中管理，促进档案事业与其他各项事业协调发展。
各级档案部门要充分认识档案资源整合工作的重要性和紧迫性，实施“以人为本”战略，转变重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识，重视所有涉及人的档案的价值，增强工作的主动性和敏锐性，突破传统观念，充分发挥档案服务公益性、性的优势，把民生档案作为档案资源体系建立的突破口。
2.4.2加大监督指导力度
各级档案部门要摸清有关行业和部门的具体情况，做好档案资源调查和登记工作，从贯彻执行国家档案局令第8号[1]《机关文件材料归档范围和文书档案保管期阴规定》入手，积极指导本行政区域内各级机关、团体、企事业单位修订机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表。其中，对涉及到与公民权益有关的民生档案进行重点审批，确保合理界定文件材料归档范围。科学鉴定档案保管价值，准确划分档案保管期限，为档案资源整合打下坚实基础。同时，要提出管理标准，明确管理要求，强化监管措施，明确其分布及保管状况。特别做到与民生有关的文件材料得以及时收集与归档，有效管理。不流失、不散失，保证各个行业或部门档案的齐全完整。
2.4.3加大接收征集力度
首先，应对本机构保管的档案作全面清理，做到心中有数。一些档案保管机构，还存在这样的问题：即有些档案自收集进来后一值堆放，没有清理。甚至有接收了数十年的档案仍原封不动躺在麻袋里，不知何时得见天日。这些被称作“档案”物品还没有成为档案资源，因为保管者没有对其进行鉴定整理工作，不了解其内容，不知道其价值，也就无法使其各就各位，无法助其发挥作用。更加不可想象的是，这些长期没有清理的档案会受损到何种程度。
其次，随着改革开放的深入和我国现代化建设的发展，群众利用档案的领域越来越宽，促使档案呈现多元化的发展趋势，对国家综合档案馆馆藏提出了新的要求，就需要调整档案接收范围。按照国家档案局令第9号[2]《各级各类档案馆收集档案范围的规定》要求，将接收范围扩大到与群众关系密切的已公开现行文件和专门档案、有关基层单位档案，把所有涉及到人的档案纳入进馆范围，有意识地加强与群众利益息息相关的婚姻、户籍、医保、家谱、人事、知青、合同、财产等方面档案的收集、征集工作，使更多的民生档案资源向国家综合档案馆集聚。有条件的地方，可以将那些未到进馆期限、属于政府信息公开范围、关系民生的档案提前接收进馆。
除正常收集外，也应当走向民间，寻求散落在民间的宝贵档案，必要时请相关专家帮助鉴别真伪，对珍贵的、有意义的档案资料予以征集、购买，充实、丰富馆藏。同时，在获知重大活动即将开展时，应当积极主动向有关部门和领导主动请缨，力争全程参与，并事先做好功课，确保第一手资料的及时收集归档。另外，综合档案馆保存一些相关的、符合本档案馆特色的图书资料是很必要的，这应当也是搞好档案资源体系建设的一个有机组成部分，以求实现“人无我有，人有我全，人全我特”的档案资源体系建设规划，必将提升档案利用体系的服务效果。
2.4.4优化馆藏资源结构
要适应经济社会多元化发展的要求，在“多元化”资源上做文章，在“综合”二字上下功夫，大力优化馆藏结构，拓展馆藏档案门类，丰富馆藏档案内容，建设名副其实的综合档案馆。什么是名副其实的综合档案馆？综合档案馆应该是什么都要有，但并非什么都要“全”。“有”是指一定要有能够反映各方面历史的档案资料；“不全”是指同类的档案资料不一定要全部进馆，只收集“有代表性的”即可，大量同类同质的专业档案没有必要也不可能全部收进档案馆。比如企业档案的接收，可以选择不同时期、不同行业、不同所有制形式的企业档案，没必要将全部企业的档案都接收进馆，但破产国有企业的档案一定要及时接收进馆。
2.4.5坚持四个基本原则
档案资源整合既包括对档案实体的整合，又包括对档案信息的整合。在整合中应坚持以下原则：一是共有共享原则。通过对现有档案资源空间布局和内部结构的调整，实现档案资源和效益的最大化，实现档案资源的社会共享。即是资源整合的目的，也是推动资源整合的最大动力，没有共有共享，很难获得各资源持有单位的支持和配合。档案人要有不求所有、但求所在的全局意识和长远观念，打破自身传统观念，通过网络共享等有效形式，保证资源归全社会共有，信息由最大多数人共享。二是“上窄下宽”原则。从需要整合的档案实体来说，其覆盖面应呈现“上窄下宽”状态，即中央一级综合档案馆资源整合的面最窄，省、市一级综合档案馆资源整合的面稍宽一些，区、县一级整合面是最宽的。三是“上虚下实”原则。这和“上窄下宽”原则是一致的。从需要整合的档案信息翔实程度来说，上面要虚一点，下面要实一些。上面整合的是档案的目录及部分信息，下面整合的才是档案实体及全部信息。有些档案信息上面只整合一个目录，知道这些档案在哪一级存放就可以了，通过网络平台丝毫不影响资源共享。不要盲目地把下一级存放的档案整合到上一级来，可以只整合档案信息的，就不需要整合档案的实体。四是分级管理、效率优先原则。档案保管要分级分类，哪一级档案馆该存放哪一级档案要经过认真地思考。不是说越集中越好，也不是说越分散越好，一定要有合理的度。档案应放到它最能发挥作用的地方，这就是效率优先原则。比如说，民国陪都的档案放到重庆市档案馆最好，雷锋的档案放到雷锋纪念馆最好。放到它的发生地，最能发挥它应有的作用。
档案资源体系建立在当前是一个热门话题，相关的讲话多、文章多、建议也多。在这样轰轰烈烈的氛围下，作为兰台人[3]，其实更需要冷静思考，要避免人云亦云，因为档案资源体系建设不是打歼灭战，不可能短平快，而是长期存在的，还会随着时间推移，不断变化。所以，这是一项必须常态化开展的工作，必须有锲而不舍的精神，有持之以恒的心里准备。当然，总体的理想目标很远大，但这个目标又是可以由阶段性目标组合而成的，这些阶段性目标应当是可望可及的。因为各档案部门实际情况并不一致，各有各的优势劣态，各有各的主体定位，各有各的服务对象，所以，阶段性目标的设置和实现顺序就应当因地制宜。
3 实现档案“三个体系”的目的
众所周知，服务是档案部门永恒的主题，是档案工作的意义所在，也是档案利用体系建设的核心所在。档案服务包括为现实服务和为历史服务两个方面。为现实服务，就是在档案信息资源的开发利用方面下功夫、挖潜力，打破一些“条条框框”的束缚，拓展档案服务领域，丰富档案服务内容，创新档案服务机制，完善档案服务手段，改善档案服务条件，提高档案服务质量，变被动利用为主动利用，满足社会各方面和人民群众的档案利用需求。为历史服务，就是在收集档案时保证齐全完整，在保管和提供现实服务中，最大限度地保证档案的安全，不影响其历史寿命，这就是最好的为历史服务。把这两个服务搞好了，档案利用体系建设自然就完善了。我们现在讲的服务主要侧重于为现实服务，必须看到，这只是档案工作的现实意义，并不是档案工作的全部价值，兰台人更长远不变的职责恰恰应是为历史服务。
3.1利用体系存在的问题
首先，档案工作者的素质是提升档案利用工作的关键，在一些档案部门，档案人员的服务意识比较淡薄、惰性比较强，不清楚人民群众和单位需求什么、想要了解什么、最关注什么，这直接妨碍了档案工作的服务效果。同时，档案工作的宣传力度还不大、宣传范围还不够广，尤其是社区（村）、乡镇等基层，不知如何利用档案保障自己的合法权益。
其次，主动提供档案服务利用工作的还是以各级各类档案馆为主。基层档案室的提供利用工作多限于机关内部人员，对于普通群众的利用门槛还比较高。而重庆市各级档案馆，尤其是区县级档案馆，多数信息化程度还不高、硬件设施还不健全，使得档案利用渠道和方式比较单一；绝大多数档案馆还是坐等利用者上门，处于被动服务状态，服务方式不够灵活多样。其档案的利用方式大多需要当事人持有效证件，到保管他需要的档案的档案馆或部门去查阅。外加上体制调整、机构撤并、档案移交等信息不对称，当事人往往因不知其所需档案的去向，而在多个部门间往返奔波，使得部分群众埋怨：“查个档案真不容易！”。
再次，开发利用力度也不够，“重保管、轻利用”的思想束缚严重，一些亟待开发利用的档案资料仍束之高阁，还没有对外公布开放；编研成果欠缺，一些编研产品质量不高、实用性不强、利用效率低下，缺乏有深度、广度的编研产品，还不能满足利用者的需求。这些问题已经严重制约了方便人民群众的档案利用体系建设。
3.2利用体系措施与办法
便于社会各方面对档案的利用，满足社会对档案的需要，这是档案工作的根本目的。因此，是否方便社会各方面对档案的利用，是检验档案工作效果的重要标准。为此，我们必须转变观念，强化服务宗旨，通过建立运转有效的协调和监管机制，创新查阅途径，提高档案利用实效。
3.2.1加强利用宣传
作为档案部门，要围绕档案利用典型案例策划宣传活动，要不断拓展档案宣传的范围与形式，通过多种途径发布信息。例如：举办纪念座谈会，邀请领导撰写文章或发表电视电话讲话，制作广播电视专题节目，发布公益广告，举办展览、街头咨询活动以及文艺演出，开展网上宣传、知识竞赛、接受媒体专访、参与电台、电视台直播节目等。针对不同层面的人群进行宣传，有效地扩大宣传的受众面，以不断提高全社会对档案工作的认识，尤其是增强广大机关企事业单位工作人员、私营企业主等人员的档案意识。同时，要教会广大人民群众懂得关心自己的档案、使用自己的档案。
3.2.2建立协调机制
目前，我国实行“条块结合”的管理体制，即由档案行政管理部门（块）和专业主管机关（条）相结合对专业档案实施管理。在这一体制下，各级国家综合档案馆主要保管党政机关形成的文书档案，房产、社保、户籍等专业档案则另成系统，由相关主管部门按专业实行集中统一管理，并在业务上接受同级档案行政管理部门的监督和指导。在这种情况下，由于档案本身涉及面非常广泛，形成部门众多，再加上条块管理体制的制约，如果没有很好的组织管理和协调配合，就难以得到有效利用。有鉴于此，档案行政管理部门作为档案事业的职能部门，应主动加强与各有关职能部门的协调配合，建立完善的工作协调机制，实现各系统内档案的良性互动。在组织协调工作中，要实行依法监管与分类指导相结合。一是积极与有关部门配合协作，充分调动和发挥专业主管部门的重要作用，采取联合发文、联合部署、联合指导、联合检查等形式，明确责任，突出重点，特别是抓好与群众切身利益相关的社保、房产、婚姻等重点民生档案的管理；二是强化业务监督，加强源头管理。由于档案的形成和管理主体并不仅仅局限于档案部门，所以各级档案机构需对民政、劳动、卫生、教育、房管等部门的档案业务工作进行指导监督，以规范其建设和管理工作。
3.2.3转变管理模式
传统的利用方式，查找档案既慢且不全不准，显然不符合新时期人民群众对档案部门的期待和要求。为此，我们必须依靠档案信息化作为有力支撑，进行档案管理改革。没有数字化的馆藏信息资源，没有网络化的利用平台，就没有现代化的档案利用体系。对数量庞大的馆藏档案进行数字化时，首先遇到的就是先对哪些档案进行数字化的问题。若以全宗为单位逐一进行数字化，由于周期很长，势必出现急用的档案没有数字化、已数字化的档案又无人利用的情况。这就需要对多年的利用接待登记进行多角度的统计分析，按照各全宗档案的利用目的、利用频率、利用年代、所占比重、基数大小分类排队，最后精选出的档案，列为首批进行数字化加工，就是“有选择的数字化”。所谓的有选择，就是选择利用频率高的档案优先进行数字化加工，尽早、尽快地满足利用者需求。
同时，要进一步完善档案管理评价体系，对档案管理水平的评价不能单纯地看场所、设备和馆藏，而应该主要看档案部门对资源的开发利用程度和服务效果，档案部门的管理工作重心应从对馆（室）舍设备、档案资料的管理转向对用户和档案工作者的管理，实现档案管理的社会化和现代化。要更加注重窗口服务，围绕为利用者服务这一中心，建立和健全了首问负责制、行为规范、工作流程、收费标准和利用指南等规章制度。简化查档手续，为社会弱势群体开辟绿色通道，开展特殊服务。最好能够建立查不到档案登记、定期反馈制度。这些措施能够有效拉近档案馆与群众的距离，促进社会和谐。
3.2.4创新查阅途径
由于档案涵盖了社会各阶层群众的工作和生活，尤其是各镇乡政府、街道办事处在把档案移交到档案馆后，那么边远地方的群众需要查阅利用相关档案时，就必须长途奔波到档案馆来查阅，极大地增加了群众负担。尽管目前绝大多数档案馆均开通了档案信息网站，但对于通过网络直接查阅和利用档案的途径还不尽完善，特别是对于一些涉及档案当事人隐私等方面的档案，又不能直接向社会公开，这就从很大程度上限制了群众通过网络利用档案可能。所以如何在确保档案利用安全的同时，又方便广大人民群众利用档案，就成为我们急需解决的现实问题。我们认为，可以从以下两个方面进行创新：
一是依托档案信息网站，将经过鉴定可以面向社会公开的馆藏档案、现行文件或文件级目录及时公开，让广大群众足不出村、足不出户，就可以查阅到与自己工作生活息息相关的政策性、规定性文件。对于还没有连接到互联网的村，还应采取数据光盘、纸质复印件等形式，将重要的人民群众关心的热点民生档案信息及时配送到村，以确保当地的群众能及时获取档案资源信息，从而将档案利用终端延伸到村（居）或群众家里。
二是采取聘用（或落实）基层专（兼）职档案信息员的方式，向各镇乡政府、街道办事处进行授权，允许他们通过党政专网或虚拟专网（VPN）接口，访问由档案部门统一搭建的档案资源查阅利用平台，让他们担负起为本地群众查阅由本地形成、移交相关档案的责任。同时，统一制定查阅不同类别档案的制度和程序，严格落实责任追究制，从而将一些涉及当事人隐私，或不便在网上进行完全公开的档案资源的利用终端延伸到镇乡或街道，以便在确保档案利用安全的同时，让广大群众享受到足不出镇乡（街道）就能够利用到自己需要档案的便捷服务。
3.3民生档案利用机制初探
现在，和谐社会建设不断深入，党和政府对民生问题高度关注，民生档案的重要性也日益突出。而民生档案的利用在党和政府解决民生问题方面，起到了较大帮手的作用。可见，民生档案的利用在档案利用中起着举足轻重的地位。基于上述看法，笔者尝试探析下民生档案利用机制。如下图：
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图1：民生档案利用机制示意图
在民生档案利用建设机制中，需要明确的是，广大人民群众是利用的主体，是民生档案利用体系的受惠者。各级国家综合档案馆在民生档案利用机制中作用也很显著，虽然现阶段馆藏档案涉民性不强，但由于其在国家档案事业体系中的地位，各级国家综合档案馆服务民生的行为将起到示范性的作用。
各级国家档案行政管理部门所起的仍然是监督、指导和协调的作用。在民生档案利用机制中，档案行政管理部门所起的作用具有间接性，档案行政管理部门主要是监督、指导劳动和社会保障部门、民政部门、医疗保险事业部门等与民生问题关联度高的部门对其形成的民生档案规范管理、提供利用。另外，档案行政管理部门也要监督、指导街道、乡镇、社区的档案工作，促使其成为基层群众的民生问题好帮手。档案部门也应加强民生档案利用宣传、促进民生档案的立法，使民生档案的利用工作早日走上法制化的轨道。
要实施“以人为本”和“服务先行”战略，转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用，重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识，像重视机关团体利用那样重视人民群众利用，建立方便人民群众的档案利用体系，尤其是民生档案的利用。这是顺应时代要求、体现时代特征的档案利用服务的崭新模式，使国家综合档案馆充分发挥职能职责，健康有序开展服务工作，更能取得高效益和树立良好新形象，为社会各界利用档案带来更大便利。
4 完善档案“三个体系”的保障
档案是党和国家宝贵的文化财富和重要的信息资源，具有重要的凭证和参考作用，一旦遭到损坏，将会给国家的档案事业造成不可挽回的损失。因此，建立档案安全体系是档案工作的根本保障。保证档案实体和档案信息安全完整即是档案部门的基本任务和第一要务，也是档案工作的生命线和底线。
4.1安全体系的重要性和紧迫性
随着人类的进步和经济社会的发展，全社会的档案意识有所增强，档案为人类进步和经济社会发展起到越来越重要的作用，但人们的档案安全意识还亟待加强，档案实体和信息安全还受到很多潜在威胁。
4.1.1缺乏突发事件的应变能力
档案部门与其它部门一样，同样可能面临如地震、水灾、火灾、群体事件等各种紧急情况。有的档案部门没有应急预案，或者应急预案不切合工作实际，难以发挥有效作用，面对突发事件时束手无策，造成大量珍贵档案损毁，给党和国家的档案事业造成巨大损失，也给人民群众的切身利益造成一定的损失。在“5·12”汶川大地震、贵州瓮安群体性事件等突发情况中，个别档案部门由于准备不足、组织不力、处置不当等问题，造成了许多重要档案损毁。而同样是“5·12”汶川大地震，之所以救灾工作能够迅速科学有效应对，关键是中央、地方、军队都有应对地震灾害的应急预案。
4.1.2缺乏系统的安全管理制度
做好安全保护工作是档案最重要的基础工作之一。需要从制度体系、责任机制、管理方式等多方面入手，扎实做好档案的保管安全防范工作。从长期的工作实践来看，档案接收、档案整理、档案利用等各个环节都有自己的安全管理制度和手段；但缺乏整体性、综合性、系统性，容易出现脱节现象，造成档案丢失现象时有发生。2006年，西部某县招生办公室，将7所中学约一千名毕业生的学籍档案册弄丢了。事发后，该县招生办公室发给这几所学校全新的档案册，让回去重新填写。在短时间内要补齐这些档案非常困难，起码是新补档案册的真实性就让人担心。2009年，西部某县公路局丢失退休职工王某的个人档案，导致其无法享受应有的政策和待遇。
各级各类档案馆应当建立健全档案管理制度，配置适宜保管档案的专门库房和设施，采用现代先进技术设备，按照国家和本地的规定接收、整理、保管档案，防止档案的破损、褪色、霉变和散失。
4.1.3缺乏必要的安全防盗措施
安全防盗措施是档案安全工作的一个重要环节。在实际工作中，没有引起单位领导和档案从业人员的足够重视，思想麻痹大意，防盗设施不完善，疏于档案的安全，造成档案丢失、损毁等安全事故的发生。2004年11月，华中地区某大学附属医院累积了40年的三十多万份病历档案，被不法分子撬开档案库房门锁，在一个月内分4次将这些档案全部盗走。案发后仅追回80多份档案，其余的经废品收购站转卖到造纸厂，全部粉碎销毁，造成了无法弥补的重大损失。
4.1.4忽略安全理论研究的意义
档案安全保障机制没有深入开展，档案安全法律法规建设仍处于逐步完善阶段；档案安全防护技术与措施有所创新，却忽略了实际应用性和可行性；反映本单位档案安全管理实际工作经验的少。
4.2构建档案安全体系
档案安全体系是确保档案实体和信息安全的基础设施和制度规范。基础设施是硬件，制度规范是软件。档案安全体系建设包含三个层面：一是确保档案实体的安全，不损毁，不丢失；二是确保档案信息的安全，不失密，不泄密；三是确保档案的完整齐全并尽量延长档案实体和信息的保存时限。
从档案安全的性质上说，前两个方面的不安全因素可能造成的损失都是主观努力可以避免或减少的，后者则是主观努力虽可延缓但最终难以阻止的。从档案安全的范围上说，前两个方面的不安全因素可能造成的损失都是局部的、偶然的，后者则是全局的、必然的。从档案安全给予人们的感觉而言，前两者造成的损失是有形的，是可感觉到的，后者造成的损失是无形的，是人们感受不到的。确保档案实体和信息的安全，是档案安全体系建设的主要任务，是现在必须努力完成的任务；尽量延长档案实体和信息的保存时限，是档案安全体系建设的长期任务，是需要今后努力完成的任务。实质上，确保档案实体和信息的安全，已包含有尽量延长其保存时限的意思。之所以单列，是因为我们实际抓安全工作时，往往忽视这个方面，认为只要档案及信息不丢、不损坏，就安全了，而对时间造成的无形的损害重视不够。
4.2.1安全体系指导思想
针对档案的安全需求、管理现状和存在问题，进行安全风险分析，提出解决方案和预期目标，制定安全保护策略，形成集预测、保管、利用、抢救在内的一体化保障体系；在体系内合理进行安全区域划分，以应用和实效为主导，管理与技术为支撑，结合法规、制度、体制、组织管理，明确等级保护实施办法，确保档案的安全。
4.2.2加紧制定应急预案
档案部门要认真贯彻落实国家档案局《档案工作突发事件应急处置管理办法》的有关精神，本着有效预防、及时处理的原则，结合档案馆安全工作情况实际，制定本级《档案突发事件应急处置预案》，确保档案资源的安全。
（1）明确安全职责和防范重点
各级档案部门要专门成立党政主要领导、办公室及档案保管人员组成的突发事件应急处置工作领导小组，明确相关人员的安全职责。把预防、控制、减少和排除突发事件对档案、资料及设施设备的威胁作为工作目标和任务，根据档案馆所处地理位置、自然气候条件和环境状况，确定汛期、火警、防盗及保密的防范重点，制定安全防范和事故处置的具体措施。
（2）准确认定突发事件的等级
根据事件发生的严重程度和可控情况，将突发事件分为三个等级：一般突发事件、较大突发事件和重大突发事件；针对事件的不同等级，制定相应的应急处置预案，并根据馆藏档案的重要程度及库房所处位置，确定应急抢救的先后顺序。
（3）做好事前监督和事后总结
积极争取当地党委、政府的支持，把档案防灾减灾工作纳入到当地防灾减灾工作之中，开展安全教育，有组织、有计划地为档案工作人员定期开展防灾减灾、保密知识培训，组织救灾演练。宣传应急法律法规和预防、避灾、自救、互救的常识，增强防灾减灾及保密意识。对灾害事故造成的受损档案，要立即组织力量进行抢救，突发事件危险消除后，要及时对突发事件进行总结、上报，以及档案资料的整理。例如：武隆县铁矿乡“6.5”鸡尾山山体垮塌特大灾害发生后，武隆县档案局在参加抢险救援的同时，还要收集整理有关资料，现已编写形成了《武隆县铁矿乡“6.5”鸡尾山山体垮塌灾害抢险救援大事记述》一书。该书共收集图片资料130幅，编辑文字资料20万字。全面记述了在党中央国务院，重庆市委市政府及武隆县委县政府的带领下，全体参与抢险救援人员表现出的不怕艰险、救死扶伤的大爱精神。
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图2：《档案突发事件应急预案》操作流程图
4.2.3做好安全管理工作
（1）重视日常安全检查
门窗是否完好，设备运行是否正常都关系到档案的安危。坚持每日对库房安全进行检查，坚持重大节日对档案库房安全防范措施进行全面检查。通过安全检查，对危及档案安全的隐患早发现、早排除，把一切不利于档案安全的因素消除在萌芽状态，确保档案保管环境安全，只有环境安全了，档案的安全才有保障。
（2）重视档案利用安全
要制定并认真贯彻落实整个利用过程的档案管理标准、工作标准和《档案库房管理制度》、《档案保管保密制度》、《档案查阅利用制度》、《档案管理人员岗位职责》等制度，认真做好保管、保密工作，对档案进行规范化管理，明确责任分工和考核标准，保持良好的利用秩序，切实加强利用过程的档案安全管理。要严抓档案的入库和调借阅工作，在接收档案时除核准移交档案的数量和每份文件的页数，还要对每份文件资料的构成要素，包括名称、内容、签章、日期等进行核查，审核无误后方办理交接手续。自2009年初入住新馆以来，我局坚持定期不定期对库房进行大（小）检查，同时，严格按照有关规章制度，对档案进行利用。目前，县档案馆运行良好，且无一安全事件发生。
（3）重视档案抢救保护
要对已破损的档案及时修复，防止进一步恶化；对易碎、易裂的档案要及时加固，以防破损；对已褪色褪变的档案要迅速进行抢救性恢复，恢复后及时进行复制，以保存档案信息；对易褪色或字迹扩散的档案，要及时采取措施加以补救；对产生霉变的档案，要及时除霉去污；对需要倒带的胶片、磁带档案，要定期倒带，以防粘连。比邻石柱县就是通过这些抢救保护措施，延长了民国档案的寿命，使其在历史研究中发挥重要作用。
（4）重视电子信息安全
要制定切实可行的网络系统管理制度，确保档案网络保护技术措施和管理措施，规范操作；要建立电子归档制度和文件管理的记录系统，并严格执行保管制度，落实专人负责，做到规范操作软件，有序利用档案；要设立档案信息系统的防火墙，不断完善档案信息系统安全管理制度，加强对档案数字化加工环节的监控和管理，并采取重要文件异地备份保存制度，以上这些都是解决电子档案安全保管的有效策略。已率先建成的江津区数字档案馆就是通过软、硬件进行监控和数据备份等措施，提高了电子信息的安全性。
4.3安全体系对策与措施
4.3.1扩大宣传力度，增强安全意识
要建立完善档案安全体系，必须扩大档案安全的宣传教育，将档案保护意识（含责任意识、忧患意识、防范意识、法制意识）融入档案的价值理论中，提高全社会的档案保护意识，营造科学发展的档案安全保护环境；利用网络、报刊杂志、宣传栏、法制宣传日、送档下乡等方式，要把档案安全宣传作为社会公众提供档案信息服务和扩大档案工作社会影响的重要工作来抓，不断扩大档案宣传的影响与实效。
4.3.2争取领导支持，改进设施设备
必须积极争取领导的高度重视与支持，始终把档案安全工作作为大事来抓，牢固树立“对历史负责、为现实服务、替未来着想”的工作理念。要稳步推进档案安全体系建设工作，就要把档案安全体系建设工作纳入档案事业发展规划，并提出具体的实施目标与措施；努力做到把档案安全体系建设工作纳入同级安全生产委员会的检查、监督，并成为与各单位签订《档案目标管理责任书》中的重要考核项目，明确各部门的职能职责，实行“季度自查、年中抽查、年底考核”的制度。涪陵区档案工作早已纳入区委、区政府综合目标，分别占了2分，确保了全区各乡镇（街道）和各区级部门对档案工作的重视和管理。
各级政府和部门要保证档案管理工作所需人力、物力、财力，配备德才兼备的档案人员；不断改善档案保管条件和环境，添置档案管理必需的设施设备，使档案建筑具备耐火性、抗震性、电子干扰性特点，并在围护结构、基础设施和维护设备上达到安全保管的要求，采用符合国标的档案装具；对已配备设施设备，如档案柜、防盗门窗、电源电线等经常进行完好率检查；并安排专人按照档案“八防”要求，结合馆库所在地区的实际情况、安全隐患和薄弱环节，依据法规标准，实现科学设计和施工，做好电子、纸质等各种档案的保密、保护工作，切实保障档案安全工作的顺利开展。
4.3.3严肃违法查处，发挥警示作用
对违反档案安全法规制度的人和事进行严肃查处。对执行中的漏洞，查一个，堵一个；对查出的问题，发现一起，查处一起，从而使档案安全法规制度不仅在纸上制定，而且在实际中也得到完整执行，真正发挥实效。对重大安全事故采取漠视、退避、推诿或掩盖的行为，必须给予严厉批评，并视情节轻重作出相应处理；对因报告不及时，造成档案安全严重后果的，应对有关人员依据档案相关的法律法规追究法律责任和刑事责任。
4.3.4加快人才培养，提高科研水平
近年来，各级档案馆重点档案抢救任务急、数量多，大多没有专业人员，不少档案馆只能将抢救任务外包，但在外包过程中又对档案安全控制缺乏有效的监控和管理。为保证档案事业的可持续发展，专业技术人员的培养，建立与充实档案安全的专家、人才信息库已刻不容缓，这也是档案安全保护工作长期的需求和任务。
首先应该加大正规学历教育的力度，在一些大中专院校开设档案抢救和保护课程。在人才培养方面尝试走社会化、专业化的道路，克服短期培训带来的基础不扎实、知识体系不完备等问题。其次，加大在职培训的力度。选择一些有经验的修复人员，开设档案安全保护培训班，丰富和提高从业人员的思想意识和技术能力。再次，开展档案安全保护技术的学术研讨会，一方面可以在交流中获得启发，研究档案安全的制约因素及其作用，从而提升档案安全保护的科研力度；另一方面可以相互传授一些新技术、新方法的应用。
确保档案的完整与安全，维护历史真实面貌，是档案工作的“重中之重”，是档案事业可持续发展的基础保障。档案安全体系建设，重点是安全，主要是防范，关键是措施。全面贯彻“以防为主、防治结合”的方针，实施“安全第一”战略，最大限度地延长档案的寿命，为档案安全作出应有的贡献。
纵观“三个体系”建设，档案资源体系建设是基础，是为档案工作形成主体和对象，是档案工作赖以生存和发展的必要素；档案安全体系建设是保障，时刻为覆盖人民群众档案资源体系和利用体系提供保驾护航，是档案工作的生命线和底线；覆盖人民群众的档案利用体系建设是目的，是档案工作最终的归宿。如下图：
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图3：档案“三个体系”的关系图
总之，“三个体系”建设相互依赖，相互依存，相互限制，互为前提，缺一不可；“三个体系”建设进程中，或许在某个地域、某个时期其中一个体系建设速度优于其他体系建设进度，但不是任何一个体系能率先独立建成的；“三个体系”建设不是一蹴而就，当前只是宏观层面上提出来，处于探索阶段，虽然有很多的实践经验，但无完备的理论体系支撑，许多档案专业技术规范也待制订和修改。作为兰台工作者，应恪守“为党管档、为国守史、为民服务”的神圣职责，以“三个体系”建设为目标和任务，立足平凡、创造非凡；同时，不断增强档案文化的自觉和自信，发挥档案的文化功能，服务人民群众的文化需要，进一步开创档案工作新局面，为新时期档案事业科学发展作出新贡献。
注释
[1]国家档案局令第8号已于2006年12月18日起施行.
[2]国家档案局令第9号已于2011年11月21日起施行.
[3]兰台是古时存放档案的地方，兰台人即是从事档案的工作者.
参 考 文 献
[1]第四届“‘3+1’档案论坛”论文集（第一部分、第三部分）.上海：上海世界图书出版公司，2011年4月.
[2]王国振. 对“三个体系”内涵及相互关系的几点认识.中国档案学会七届三次理事会议发言材料汇编.
[3]梁伟.构建服务民生的档案利用体系的认识与实践.2010年“三个体系”建设高层论坛材料.
[4]尹爱华.建立档案资源体系和档案利用体系.《黑龙江档案》.2009年1月.
[5]冯长宝.关于民生档案资源建设及利用的几点思考.《重庆档案》.2011年11期.
[6]况由志.发挥档案文化功能服务群众文化需求 建设西部档案强市.重庆档案信息网.
[7]沈坚慧.更新观念创新模式促进档案事业科学发展.重庆档案信息网.
[8]孙昌文.试析“三个体系”建设的内涵及相互关系.重庆档案信息网.
[9]刘丽琼.浅议建立完善档案安全保障体系.重庆档案信息网.
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