2.2电子文件管理

    2.2.1电子文件应用状况

    由于国家信息化的整体推进，信息技术已在各行各业得到普遍应用，各组织机构、企事业单位的文件档案工作环境正由纸张环境向电子环境迁移，许多领域正逐步实现业务活动电子化、无纸化。以北京市为例，截至2008年已建成了590多个信息系统，覆盖宏观决策、经济调控、市场监管、公共服务、城市管理等各领域，对政府核心业务覆盖率高达85%。电子文件的应用范围也日益扩展，种类日益丰富，其信息类型包括字处理、数据库、图形图像、视音频等多种文件类型，也存在电子邮件、GIS、CAD、CAE、数据库、网页、博客、即时通信等多种形式，其应用已经渗透到政治、经济、文化、科研、生产和社会生活之中。2007年度中国科协年度重点课题《我国电子文件管理机制研究》针对49家中央机关及直属企事业单位的调查表明：中央机关及直属企事业单位电子文件数量已占全部文件数量的72.7％；49%的受访单位生成的电子文件数量占文件总数的50%以上；14.3%的受访单位生成的文件100%为电子文件；48%的受访单位认为未来5年将会有50%以上的文件仅以电子文件的形式存在。随着2005年颁布的《中华人民共和国电子签名法》的正式实施，电子文件的地位和作用发生了明显变化，越来越多的机构开始逐步采用电子文件单轨运行。因而可以预见，电子文件应用的广度和深度将空前加强。

    2.2.2电子文件理论研究进展

    近年来，国内外关于电子文件管理的理论研究非常活跃，也取得了不少研究成果，在电子文件管理理论、标准、参考模型等方面的研究取得了长足的进步。

    在国际方面，2001年发布的ISO15489是第一个关于文件管理的国际标准，它规定了文件管理的顶层框架，以及文件管理的法规环境要求、政策与职责要求、文件管理要求、系统设计与开发要求、过程与控制要求等内容。ISO23081《文件元数据》系列标准旨在引导机构以合适的元数据管理支撑ISO15489的文件管理框架。ISO14721《开放档案信息系统参考模型》（OAIS）则提出了数字信息长期保存和利用的基本框架体系，提出了功能模型、信息模型、互操作模型和长久保存的管理策略，在数字文件保存领域得到了广泛的研究和应用。在功能需求规范方面，美国国防部制定的DOD5015.2和2008年欧盟制定了《电子文件管理通用需求》第二版(MoReq2)，以及国际档案理事会（ICA）的电子文件管理功能需求规范都是全球范围内颇具影响的规范标准。

    在国内方面，基于我国管理体制下的电子文件管理国家战略的研究、电子文件管理机制的研究等都是我国理论研究的重点，提出了许多颇具建设性的观点和措施，有力地促进了我国电子文件管理的进程。中国人民大学电子文件研究团队首先启动了电子文件国家战略的研究，提出中国电子文件管理应该走一条“统揽全国，政策引导，融合发展，综合治理”的道路。统揽全国是要求整体战略和相关措施都有面向全国的统筹性和包容性，能覆盖中央与地方、不同地区和不同行业，对全国各级各类文件、档案管理机构具有普遍的适应性和约束力；政策引导是将政策放在核心位置上，作为一种主动力机制，发挥定位、引导的关键作用；融合发展是指在宏观上把电子文件管理纳入国家信息化、电子政务、电子商务的计划和对策之中，微观上要在机构内部实现电子文件管理与业务活动的无缝集成；综合治理是指通过各种措施推进多主体参与电子文件管理，并强调多种管理手段并用。2007年，中国档案学会和中国人民大学启动了电子文件管理机制问题的相关研究，在对国内情况进行较为全面的调查和对国外情况进行比较分析的基础上,总结出我国电子文件管理存在了包括失存、失信、失读、失控等主要问题。研究认为这些问题是思想、制度、技术、人才等多方面因素交错、重叠造成的，明确提出必须建立和健全管理机制，从国家层面全面科学地规划电子文件的管理活动，提升国家对电子文件信息资源的控制力。具体强化管理措施包括：要建立纳入机制，将电子文件管理纳入信息化战略、纳入电子化业务体系、纳入信息资源开发利用体系、纳入风险管理框架；要强化集中统一管理原则，从对档案的统一管理，扩大到对整个电子文件管理过程的统一管理，从机构层面的集中管理，扩展到国家层面的集中管理；要加强合作协调机制，理顺各部门间分工与协作关系；要健全共建共享机制，统一标准规范、统筹项目规划，克服电子文件管理项目低水平重复建设、恶性封闭建设之弊；要构建监督审计制度，建立和完善电子文件管理审计制度、开展电子文件管理绩效考核、实施电子文件资产审计；要加快法规标准建设，推进相关的立法工作和标准化工作；要加强技术研究与人才培养，重视理论研究、技术开发和人才队伍建设等。同年，温家宝总理对提交的《电子文件管理机制研究》做出批示“此件很好，可发国办及有关部门参考、研究”。经国务院秘书长马凯同志、副秘书长项兆伦同志批示，请发展改革委、科技部、工业和信息化部、公安部、安全部、统计局、国研室、档案局、保密局作专题研究。

    2009年，中办国办联合印发《电子文件管理暂行办法》，指出文件管理要遵循信息化条件下电子文件的形成和利用规律，坚持统一管理、全程管理、规范标准、便于利用、安全保密等基本原则，规定了电子文件在形成、办理、归档等过程中的条件和要求，这是国家正式颁布关于电子文件的管理办法，意义重大。2010年成立了由中办牵头，国家档案局等相关部门为成员单位的国家电子文件管理部际联席会议办公室，这标志着我国电子文件管理国家战略开始启动。

    除了战略、机制等宏观层面的问题之外，国内对于电子文件管理方法、规范、标准等具体问题的研究也日渐丰富，自2001年以来，电子文件已经成为档案管理领域的重点关注对象。在国家社会科学基金项目课题中，《基于XML的电子文件管理元数据标准研究》（2004年）关注电子文件管理元数据的含义、作用、构成、管理等；《电子文件和纸质文件双套制运用和管理模式》（2005年）研究了电子文件管理中双套制的应用和操作模式；《文件与档案标准化问题研究》（2007年）关注基于文档一体化的文件与档案标准化体系及结构，标准化进程的成绩与问题；《档案馆电子文件管理研究》(2007年)从电子文件生命周期全流程出发，研究国家或地区档案馆电子文件的管理原则、体制和特点，还包括电子文件的接收、价值鉴定、保存、开发利用，以及信息共享的规则与方法等；《中国特色电子文件管理理论体系的建构》(2008年)分析了中国电子文件管理理论产生的实践基础，提出中国特色电子文件管理理论体系的基本框架以及中国电子文件管理理论发展的基本走向；《电子文件管理标准体系研究》(2008年)关注我国标准体系建设现状分析、国际先进经验比较研究、标准体系构建理论基础、概念框架与逻辑框架设计、标准体系展开明细表以及标准体系实施策略等。在国家自然科学基金项目课题中，《城市建设文件档案信息集成管理与集成服务研究》提出的集成研究方法为研究数字化环境下复杂系统的创新与优化问题，跨机构和跨领域的信息资源最优化管理与服务问题提供了有益的方法论指导；《机关、企事业单位电子文件管理模式与方法研究》在机构电子文件管理理念、管理目标、管理原则、管理模式等方面进行了较为深入的研究，成为实施国家电子文件宏观管理和构建国家大型信息网络的理论基础等。